Инфометр
Проектный центр «Инфометр»

Открытость адвокатуры в России



Отчёт по итогам исследования соответствия сайтов адвокатских палат законодательству — 2020
Содержание
  1. Контекст
  2. Целевые группы открытости палат
  1. Основная информация
  2. Метод исследования и порядок работы экспертов
  3. Пример оценки параметра
  4. Специфика оценки некоторых параметров
  1. Многие адвокатские палаты не соблюдают требования к открытости
  2. Как региональные палаты видят свои сайты?
  3. Анализ частных случаев: Москва и Санкт-Петербург
  4. Открытость Федеральной палаты адвокатов
Введение. Зачем адвокатским палатам быть
открытыми?

Контекст
Адвокатские палаты (АП) — некоммерческие организации, объединяющие всех адвокатов того или иного региона. Каждой палатой руководит совет, который избирается на региональной конференции (или собрании) голосованием всех присутствующих на ней адвокатов. Во главе совета находится избранный им президент адвокатской палаты.

Адвокатские палаты необходимы для организационной и методической поддержки адвокатского сообщества региона. Они присваивают статус адвоката, обеспечивают повышение квалификации адвокатов, рассматривают дисциплинарные производства, организуют распределение дел по назначению. Кроме того, региональные палаты взаимодействуют с Федеральной палатой адвокатов (ФПА), у которой есть полномочия, отраженные в законе об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Палаты способствуют надлежащему выполнению адвокатами региона своих функций по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам, по работе защитниками по назначению для тех граждан, которым адвоката предоставляет государство. Чтобы адвокаты успешно выполняли эти функции, АП представляет адвокатское сообщество перед органами государственной власти.

Адвокатская палата должна обеспечивать поддержку для адвоката в случае, если адвокат сталкивается со злоупотреблением со стороны государственных органов. Будь то невыплата средств за работу защитником по назначению, создание препятствий для доступа к доверителю, нарушение адвокатской тайны и других профессиональных прав адвоката.

Адвокатура, наконец, является важным компонентом гражданского общества. Она является институтом, который реализует конституционное право граждан на защиту в суде, в свою очередь АП — институт, который репрезентирует всю адвокатуру региона перед обществом, перед государством в лице судебной системы, следственных органов и органов дознания. Таким образом, АП фактически несет функции посредника между государством и гражданским обществом.

Каждый адвокат является членом той или иной адвокатской палаты субъекта России.

Для реализации всех этих функций адвокаты региона регулярно платят взносы, и, таким образом, формируют бюджет адвокатской палаты. Ежегодно совет палаты должен отчитываться перед адвокатами о том, как были потрачены эти средства. В каждой палате избирается ревизионная комиссия, которая контролирует финансовые и хозяйственные вопросы.
Целевые группы открытости адвокатских палат
Каждый из аспектов работы палаты связан с информированием, прозрачностью или подотчетностью — в отношении каждой из целевых групп. Адвокатские палаты как институт должны быть открыты определенным целевым группам, публикуя несколько категорий информации о своей работе.

В первую очередь, открытость нужна адвокатам региона — в вопросах работы совета и президента палаты, принятых ими решений, регулирования работы адвокатуры в регионе (размеры членских взносов, решения о присвоении статуса, дисциплинарные взыскания, порядок работы по назначению, повышение квалификации). Адвокаты — ключевая аудитория, формирующая бюджет палат через взносы. Кроме того, адвокатам необходимо получать информацию о бюджете палаты, и о производимых ею расходах.

Наконец, еще одна целевая группа открытости палаты — общество. В первую очередь, это доверители. Адвокатская палата выполняет функции информирования общества о деятельности адвокатуры, тем самым налаживая взаимопонимание между обществом и адвокатурой. Конечным результатом этого должно являться доверие общества к адвокатуре как к социальному институту.
Дискуссии о соблюдении принципов открытости в работе органов адвокатского самоуправления разрешились в 2020 году со вступлением в силу сначала изменений в закон, а потом требований ФПА к сайтам палат. Изменения в закон впервые установили обязанность АП иметь официальный сайт, а также перечень информации, размещаемой на нем. В требованиях ФПА этот перечень был конкретизирован.
Рассмотренные нами ключевые категории информации для целевых групп адвокатских палат отражены в этих новых документах:
  1. Администрирование адвокатуры и принятие решений,
  2. Финансовая отчетность,
  3. Информация о бесплатной юридической помощи и защите по назначению органов дознания, следствия и суда,
  4. Информация для общества и доверителей.
Цель исследования и методика
Основная информация
Исследование посвящено измерению открытости адвокатских палат субъектов России и Федеральной палаты адвокатов с точки зрения соответствия требованиям закона об адвокатской деятельности и адвокатуре. Последние изменения впервые устанавливают обязанность адвокатских палат иметь собственный сайт и размещать на нем определенную законом информацию.
Последние изменения в закон об адвокатской деятельности и адвокатуре обязывают палаты размещать:
  • Годовую финансовую отчетность,
  • Решения Совета адвокатской палаты,
  • Информацию о сделках, в совершении которых имеется
    заинтересованность членов советов.
Подготовленный Федеральной палатой адвокатов Порядок ведения сайта конкретизирует эти требования. Окончательно они должны быть реализованы с 1 июня 2020 года — после вступления в силу изменений в закон об адвокатской деятельности и адвокатуре 1 марта палатам было дано время на публикацию всей необходимой информации. По результатам анализа этих правовых актов были сформированы параметры для оценки сайтов палат. Всего методика включает 79 параметров.
Для исследования сайтов адвокатских палат использовалась Методика аудита информационной открытости сайтов адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Она была разработана специально для данного аудита, с учетом потребностей адвокатуры как института гражданского общества, на основе Методики аудита сайтов органов власти.

Соответствие содержания сайта перечню параметров позволило определить степень открытости каждого сайта палаты, которая была оценена в процентах от 0% до 100%, где 100% - это полное соответствие требованиям.

Оценивались только те сайты палат, адреса которых опубликованы в соответствующем разделе на сайте ФПА. Если на странице с информацией о палате не был опубликован адрес ее сайта, это расценивалось как его отсутствие. Однако данные палаты также были включены в рейтинг: это АП Республики Алтай, АП Магаданской области. В нескольких случаях на странице АП на сайте ФПА указано два сайта, соответственно в рейтинг включались оба. Это сайты АП Новгородской и Омской областей, Ставропольского края, Кабардино-Балкарской Республики.

Результаты, собранные в соответствии с вышеупомянутой методикой, находятся в открытом доступе в АИС «Инфометр». Любой желающий может беспрепятственно ознакомиться с оценкой по каждому параметру для каждой адвокатской палаты, а также самостоятельно проверить корректность каждой оценки. Результаты могут быть беспрепятственно выгружены из АИС. При копировании данной информации просьба давать указание на источник.
Метод исследования и порядок работы экспертов
Основной метод исследования — контент-анализ сайтов. Данный метод представляет собой изучение экспертами содержания сайтов палат для определения наличия или отсутствия на них оцениваемых количественных и качественных характеристик. Каждый параметр анализируется экспертами в соответствии с перечнем параметров и шкалой включенных в параметры критериев.

Каждый параметр оценивается в два этапа. Вначале эксперт оценивает наличие либо отсутствие информации на сайте — ставит оценку по бинарной шкале, 0 либо 1. Для более точной оценки на этапе подготовки исследования в часть параметров были включены дополнительные критерии оценки информации — «Полнота», «Актуальность», «Навигационная доступность». Они оцениваются экспертами на втором этапе оценки параметра по шкале от 1 до 3. Это позволяет интегрировать в параметр систему штрафа за неполноту размещенной информации. Чем ниже оценен критерий, тем выше штраф оценке параметра. Например, если наличие информации оценено на 1 (100%), но ее навигационная доступность оценена на 2 из 3, то итоговая оценка составит 0,9 (90%).

Включение всех трех дополнительных критериев в параметр необязательно. Может использоваться один из этих трех критериев, два, или все три, в зависимости от необходимости для оценки той или иной информации.

Кроме того, вес каждого параметра в расчете рейтинга может быть различным в зависимости от установленного ему Коэффициента социальной значимости (КСЗ), от 1 до 3. КСЗ для каждого параметра устанавливается экспертной группой до начала оценки.
Пример оценки параметра в АИС «Инфометр»
Для иллюстрации применения методики рассмотрим процесс оценки одного из параметров на примере сайта Адвокатской палаты Вологодской области.

В параметре "7110 – Графики приема граждан адвокатами в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи", помимо оценки наличия информации, измеряется ее целостность при помощи критерия "Полнота".

Сначала эксперт при помощи различных инструментов поиска информации и путем просматривания страниц на сайте ищет, присутствует ли информация о графике приема граждан. В данном случае, информация присутствует – эксперт выставил оценку 1. В этот момент оценка параметра является максимальной из возможных (100%).

Однако далее эксперт оценивает дополнительный критерий, включенный в параметр, – критерий "Полнота". Согласно Методике, в графике необходимо указание места, дней и времени приема, а также ФИО адвоката(ов), осуществляющих прием в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Если на сайте опубликована лишь одна категория информации из перечисленных, то критерий "Полнота" оценивается на 1, если все перечисленные категории информации – на 3. Чем ниже оценен критерий, тем выше штраф первоначальной оценке параметра (100%). В данном случае критерий оценен на "2", что дало штраф оценке параметра в 50%.

Итоговая оценка данного параметра для данной палаты – 50%.
Специфика оценки некоторых параметров
Уточнения требуют параметры, касающиеся финансовой отчетности палат. В разъяснении ФПА отсутствуют конкретные пояснения по поводу того, в какой форме палаты должны публиковать ежегодную финансовую отчетность. При подготовке методики было решено оценивать положительно наличие опубликованного на сайте бухгалтерского баланса, либо расходов по смете.

Также в данном случае мы не включаем в исследование параметры, связанные со сделками с заинтересованностью. Публикация информации о них является обязательной, однако мы не располагаем сведениями о том, имели ли такие сделки место в той или иной АП. Исключение составляет сайт ФПА, где информация о сделках с заинтересованностью публикуется — нами была проанализирована полнота публикации этой информации (подробнее ниже в разделе об открытости ФПА).

Оценка информации, связанной с Советами молодых адвокатов АП, Комиссиями по защите профессиональных прав адвокатов, Электронными системами для защиты по назначению, происходит только в тех случаях, когда известно об их наличии в той или иной палате. В противном случае, параметры по этой информации исключаются из оценки данной АП и не влияют на нее.
Перечень параметров аудита сайтов адвокатских палат
1 Устав АП
2 Реестр адвокатов. Наличие единого списка
3 Реестр адвокатов. Возможность поиска
4 Реестр адвокатов. Реестровый номер адвоката
5 Реестр адвокатов. Возможность указания телефона адвоката
6 Реестр адвокатов. Возможность указания адреса электронной почты адвоката
7 Реестр адвокатов. Принадлежность к адвокатскому образованию
8 Реестр адвокатов. Указание статуса адвоката
9 Реестр адвокатов. Указание даты актуальности информации в реестре
10 Реестр адвокатских образований. Наличие единого списка
11 Реестр адвокатских образований. Возможность поиска
12 Реестр адвокатских образований. Форма адвокатского образования
13 Реестр адвокатских образований. Наименование адвокатского образования
14 Реестр адвокатских образований. Телефон
15 Реестр адвокатских образований. E-mail
16 Реестр адвокатских образований. Адрес
17 Реестр адвокатских образований. Адрес сайта
18 Реестр адвокатских образований. Указание даты актуальности информации в реестре
19 Дисциплинарная практика. Решения по конкретным производствам (обезличенные)
20 Дисциплинарная практика. Обзоры дисциплинарной практики АП субъекта РФ
21 Дисциплинарная практика. Категоризация/сортировка/поиск
22 Дисциплинарная практика. Описание процедуры дисциплинарного производства
23 Акты адвокатской палаты. Размещение текстов актов
24 Акты адвокатской палаты. Категоризация/сортировка/поиск
25 Комиссия по защите профессиональных прав адвокатов. Состав
26 Комиссия по защите профессиональных прав адвокатов. Положение о комиссии
27 Комиссия по защите профессиональных прав адвокатов. Отчеты о результатах работы
28 Комиссия по защите профессиональных прав адвокатов. Контакты
29 Комиссия по защите профессиональных прав адвокатов. Методические материалы
30 Процедура защиты по назначению. Порядок участия адвокатов в качестве защитников по назначению, утвержденный АП субъекта РФ
31 Процедура защиты по назначению. Размер и порядок вознаграждения адвоката по назначению
32 Процедура защиты по назначению. Системы автоматизированного назначения защитников (АИС "Адвокатура" или аналоги)
33 Процедура защиты по назначению. Наличие нормативных документов по внедрению систем автоматизированного назначения защитников
34 Процедура защиты по назначению. Методические материалы для пользователей систем автоматизированного назначения защитников
35 Защита по назначению. Размер дополнительного вознаграждения, выплачиваемого адвокату, оказывающему юридическую помощь бесплатно и (или) участвующему в качестве защитника по назначению
36 Защита по назначению. Порядок выплаты дополнительного вознаграждения, выплачиваемого адвокату, оказывающему юридическую помощь бесплатно и (или) участвующему в качестве защитника по назначению
37 Совет адвокатской палаты. Состав
38 Совет адвокатской палаты. Решения об утверждении членов Совета АП
39 Совет адвокатской палаты. Указание срока начала полномочий каждого из членов Совета АП
40 Совет адвокатской палаты. Размер вознаграждения членов совета АП (кроме президента и вице-президентов)
41 Совет адвокатской палаты. Решения об избрании президента АП
42 Совет адвокатской палаты. Полномочия президента АП
43 Совет адвокатской палаты. Размер вознаграждения президента АП
44 Совет адвокатской палаты. Решения об избрании вице-президента(ов) АП
45 Совет адвокатской палаты. Полномочия вице-президента(ов) АП
46 Совет адвокатской палаты. Размер вознаграждения вице-президента(ов) АП
47 Совет адвокатской палаты. Регламент Совета АП
48 Совет адвокатской палаты. Норма представительства на конференцию и порядок избрания делегатов
49 Совет адвокатской палаты. Повестка дня собрания (конференции) адвокатов
50 Совет адвокатской палаты. Отчет совета, в том числе об исполнении сметы расходов на содержание АП
51 Совет адвокатской палаты. Программы профессионального обучения адвокатов, помощников адвокатов и стажеров адвокатов
52 Совет адвокатской палаты. Информация об организации Советом АП профессионального обучения по программам профессионального обучения адвокатов, помощников адвокатов и стажеров адвокатов
53 Квалификационная комиссия. Состав (с указанием представляемого органа для каждого)
54 Квалификационная комиссия. Решения об избрании членов квалификационной комиссии
55 Квалификационная комиссия. Указание срока начала полномочий каждого из членов квалификационной комиссии
56 Квалификационная комиссия. Размер вознаграждения членов квалификационной комиссии
57 Ревизионная комиссия. Состав
58 Ревизионная комиссия. Решения об избрании членов ревизионной комиссии
59 Ревизионная комиссия. Указание срока начала полномочий каждого из членов ревизионной комиссии
60 Ревизионная комиссия. Регламент ревизионной комиссии
61 Ревизионная комиссия. Размер вознаграждения членов ревизионной комиссии
62 Ревизионная комиссия. Отчеты ревизионной комиссии о результатах ревизии финансово-хозяйственной деятельности
63 Аппарат адвокатской палаты. Состав
64 Мероприятия и конференции. Наличие информационных материалов
65 Мероприятия и конференции. Категоризация
66 Мероприятия и конференции. Возможность оформления подписки
67 Взносы в палату. Описание порядка и способа уплаты взносов
68 Взносы в палату. Указание размера взносов
69 Взносы в палату. Указание банковских реквизитов для перечисления взносов
70 Обратная связь. Модуль обратной связи на сайте палаты
71 Обратная связь. Возможность комментирования и обсуждения материалов на сайте
72 Обратная связь. Наличие личного кабинета (персональной страницы адвоката) на сайте
73 Обратная связь. Модули голосования на сайте
74 Собрание (конференция) адвокатов. Регламент собрания (конференции) адвокатов
75 Собрание (конференция) адвокатов. Информация о целевых фондах адвокатской палаты (при наличии)
76 Собрание (конференция) адвокатов. Решения об избрании представителя или представителей на Всероссийский съезд адвокатов
77 Собрание (конференция) адвокатов. Порядок (процедура) представления к поощрению, виды, формы и способы поощрения
Рейтинг
Первые 10 мест
Нажмите на название, чтобы посмотреть оценку по каждому параметру
50%

средняя информационная открытость
сайтов адвокатских палат
Результаты
Многие адвокатские палаты не соблюдают требования к открытости
В среднем сайты региональных адвокатских палат соответствуют требованиям к открытости на 50%. Максимальный результат получил сайт АП Удмуртской Республики — 90%. Следом идет сайт АП Москвы — 78%. На третьем месте — сайт Адвокатской палаты Вологодской области — 77%. В первую десятку рейтинга попали сайты палат, открытость которых составила 63% и выше. Можно утверждать, что большинство сайтов даже лидеров по соблюдению требований к открытости среди адвокатских палат соответствуют им только на ⅔.

Наименее доступные категории информации касаются финансовой отчетности (публикуют в среднем на 6% от требований), решений совета палаты (27%).
Как региональные палаты видят свои сайты?
Отсутствие требуемой к размещению информации на сайтах по одним категориям сочетается с почти стопроцентным наличием информации по другим. Это позволяет судить о том, как сами руководители палат видят свои сайты и какие функции они на них возлагают. В подавляющем большинстве случаев сайты палат являются «визитными карточками» региональной адвокатуры, предназначенными для внешних целевых групп (прежде всего, общества и доверителей). Опубликована только самая базовая информация, такая как адрес палаты, сведения о членах совета и о президенте, и пр.; а также такая информация для граждан и доверителей, как работа адвокатов по назначению, правила для получения бесплатной юридической помощи и прочее.

То, что руководство палат избирается адвокатами региона, делает их подотчетными региональному адвокатскому сообществу. Однако мы можем сделать вывод, что адвокаты не являются для палат значимой целевой группой с точки зрения открытости. Чаще всего на сайтах не представлено важной информации, предназначенной именно для адвокатов: решений совета, финансовой отчетности, решений по дисциплинарным производствам. Менее чем в половине случаев на сайтах публикуется информация о размере вознаграждения адвоката в рамках системы бесплатной юридической помощи и порядке его выплаты.
Анализ частных случаев: Москва и Санкт-Петербург
В качестве частных примеров рассмотрим сайты адвокатских палат Москвы и Санкт-Петербурга. Эти случаи интересны не только потому, что иллюстрируют открытость адвокатур в двух столицах России. Они также являются примерами двух подходов к ведению палатами своих сайтов.
Сайт адвокатской палаты Москвы — один из наиболее открытых. Он находится на 2-м месте с результатом 78% и является примером типичного «открытого» сайта палаты. Сайт адвокатской палаты Санкт-Петербурга находится на 34-м месте рейтинга с оценкой 53% и служит примером типичного сайта «средней открытости», во многом совпадая с общим трендом.

Несмотря на позицию в рейтинге АП Москвы, доступность информации для граждан на ее сайте совпадает со средним по стране. Но, в добавление к этому, на сайте публикуют предусмотренную законом информацию, предназначенную для адвокатов, — прежде всего, финансовую отчетность. На сайте опубликованы многие решения совета и комиссий, требуемые нормативными актами. За счет этого сайт московской палаты сильнее ориентирован на адвокатское сообщество, чем средний сайт региональной палаты.

В Санкт-Петербурге публикуется меньше информации из предусмотренного законом перечня: отсутствует финансовая отчетность, многие требуемые решения Совета, принимаемые в ходе деятельности палаты. Решения по дисциплинарным производствам публикуются только в формате обзоров, т.е. без реквизитов и полных текстов.

Можно говорить о том, что существует региональная специфика в подходах к ведению адвокатскими палатами своих сайтов. Наше количественное исследование не позволяет делать однозначные выводы о причинах разности этих подходов, однако уже на этом этапе можно отбросить фактор «столичности» палаты. Ответ, по-видимому, кроется в других региональных факторах, оказывающих влияние как на адвокатскую палату, так и, в частности, на ее руководство.
Открытость Федеральной палаты адвокатов
Отдельно была проанализирована открытость Федеральной палаты адвокатов. Количество параметров для оценки было ограничено по сравнению со списком параметров для региональных палат, так как они не включали специальные требования, возникшие после разъяснения ФПА по поводу информации, требуемой к публикации на сайтах региональных палат. Количество параметров оценки составило 63.

Подробнее с результатами оценки открытости сайта ФПА также можно ознакомиться в АИС "Информетр".
Федеральная палата адвокатов более открыта, чем в среднем региональные палаты. На ее сайте публикуется вся необходимая финансовая отчетность, как по бухгалтерскому балансу, так и по смете (за исключением сведений о целевом использовании средств за один год — 2017). Публикуется информация о категориях сделок с заинтересованностью, но в то же время не раскрываются стороны сделки (выгодоприобретатели), и размер сделки.

Что касается решений совета, то эту категорию информации действительно можно назвать закрытой среди прочей информации о ФПА. Не публикуются решения об избрании президента и вице-президентов, об определении их полномочий, об утверждении штатного расписания аппарата палаты. Решение об утверждении регламента ревизионной комиссии отсутствует в разделе «Документы».

Открытость сайта Федеральной палаты адвокатов составила 69% от всех предъявляемых законом требований.
Выводы
1
Аудит показал, что сайты большинства адвокатских палат нельзя назвать теми информационными порталами о работе АП, которыми они были задуманы при принятии изменений в закон об адвокатуре и разъяснений ФПА. В подавляющем большинстве случаев сайты не содержат значимой для адвокатов информации о работе совета. 90% сайтов палат публикуют заметки о событиях в адвокатуре, выступая новостными агрегаторами, но, вопреки законодательству, лишь единицы из всех сайтов палат публикуют финансовую отчетность. Это позволяет сделать вывод о разности понимания целей сайтов палат у законодателей и исполнителей норм — в данном случае, руководителей региональных АП.
2
Размеры вознаграждений президента палаты, членов ревизионной и квалификационной комиссий опубликованы только в двух регионах — Удмуртской республике и Вологодской области. Другими проблемными категориями являются решения об избрании президента (вплоть до сайта ФПА), финансовые отчеты о работе палаты. Это говорит об отсутствии какого-либо ощутимого влияния на руководство палат со стороны регионального адвокатского сообщества, которое стимулировало бы подотчетность президентов и советов своим коллегам, не занимающим административные должности в палате.
3
На сегодняшний день законодательство об адвокатуре в части открытости адвокатских палат в абсолютном большинстве случаев не исполняется должным образом. Этому не помогли ни Порядок ведения сайтов, подготовленный ФПА, ни переходный период, установленный для приведения интернет-сайта адвокатских палат в соответствие с требованиями, ни пример относительно высокой финансовой открытости Федеральной палаты адвокатов. Вероятно, ключевую роль должна была сыграть личная заинтересованность членов адвокатского сообщества в раскрытии палатами информации о своей работе, в том числе заинтересованность руководителей палат. Однако можно утверждать, что она проявилась не более, чем в десятке регионов.
4
46 сайтов адвокатских палат соответствуют нормативным требованиям менее, чем на 50%. У двух палат отсутствуют сайты. Это позволяет утверждать, что на сегодняшний день на системном уровне адвокатские палаты скорее закрыты по отношению к адвокатскому сообществу, чем открыты. Однако, как показывает данное исследование, существуют адвокатские палаты, которые работают в тех же самых институциональных условиях, но достигают высокого уровня соответствия своих сайтов существующим нормам. Кажется, именно такие «отклоняющиеся» случаи, как примеры эффективных практик, требуют пристального внимания со стороны профессионального сообщества адвокатов. Не менее интересны эти случаи как объекты для социальных и политических исследований, и попытки проведения таких исследований должны только приветствоваться.
Авторы благодарят за комментарии к методике, а также за помощь при анализе результатов исследования, адвокатов, выступивших в качестве профильных экспертов — Александра Гурьева, Надежду Жирнову, Константина Ривкина, Андрея Сучкова.
Оставить комментарий
Поделитесь своим мнением о результатах аудита сайтов адвокатских палат.
ФИО
Адрес электронной почты
Реестровый номер адвоката
Ваш комментарий
Авторы: Егор Коробкин, Екатерина Пращук
Исследовательская команда: Екатерина Пращук, Сергей Бабушкин, Егор Коробкин, Арсений Батуев, Анастасия Акимкина
Руководитель проекта: Вячеслав Романов

09 июля / 2020

Made on
Tilda